주파수 회수· 재배치에 있어 손실보상의 법적 쟁점 (A Legal Study on the Issue related to the Administrative Compensation for the Withdrawal or Reallocation of Frequency in the current Radio Waves Act)

행정상 손실보상은 적법한 공권력 행사에 의하여 개인의 재산권에 대하여 가하여진 침해를 구제하는 제도이다. 따라서 주파수이용권도 재산권의 성질을 가지는 한, 공적 목적을 위하여 공권력에 의하여 적법하게 침해된 경우에는 손실보상이 주어져야 함은 당연하다. 그러한 점에서 현행 전파법은 주파수의 회수 또는 재배치에 관련하여 손실보상의 가능성을 명문으로 확인하고 있으나(법 제7조), 동 조항이 없는 경우에도 손실보상의 허용성은 당연히 인정된다.
다만 손실보상은 ‘재산권’의 보장인 점에서 그 제도화에 있어서는 보상의 대상이 되는 주파수이용권의 재산권적 의미왿� 내용의 파악이 중요하다. 행정상 손실보상은 정의왿� 형평의 이념에 따른 공익과 사익간의 조절적 보상을 제도적 본질로 하는바, 주파수는 재산권의 대상이기는 하지만 그 자체로 공공재로서 공물의 성격을 가지며, 따라서 회수․재배치의 대상이 되는 주파수이용권 역시 공익성으로부터 비롯되는 본질적인 한계가 있는 결과, 손실보상의 대상이라는 측면에서 통상적인 재산권과 동일한 것으로 보기는 어려울 것이기 때문이다.
주파수이용권은 본질적으로 주파수 자체에 대한 재산권성의 보장이 아니라, 공물로서의 주파수를 전제로 주파수의 재산적 이용에 대한 권리를 내용으로 하는 것으로, 이는 결과적으로 ‘주파수의 재산권성’에도 불구하고 그에 대한 공법적 규제의 가능성을 여전히 열어두고 있는 것이며, 동시에 그에 관한 제도적 형성은 우리나라 전파관리 법제의 기본적 방향성 및 규율목적에 따라 입법정책적으로 고려될 수 있는 것임을 반증하는 것이라 할 것이다.
따라서 주파수의 회수․재배치에 대한 손실보상에 있어 주파수이용권에 대해서는 통상적인 재산권과는 다른 취급이 필요하며, 그러한 점에서 일반적인 손실보상의 제도왿�는 구별되는 법제화의 필요성이 존재한다고 보인다. 물론 헌법상 손실보상은 ‘정당한 보상’이 주어져야 하며(제23조 제3항), 정당한 보상의 의미왿� 관련하여서는 학설의 다수 견해왿� 판례는 완전보상설을 취하고 있음은 주지의 사실이다. 그러나 현대의 정보통신사회에 있어 주파수는 공공재로서 공익성을 크게 가지는바, 특정한 사적 영역의 독점물이 될 수는 없으며, 그 결과 주파수이용권은 재산권의 성격을 가지는 것은 분명하지만, 통상의 다른 재산권에 비하여 손실보상제도에 있어 그 의미왿� 내용은 상이할 수밖에 없다. 이러한 주파수의 공익성은 적어도 전파법상 주파수이용권에 대한 손실보상에 있어서는 헌법상 요구되는 ‘정당한 보상’의 의미는 상당한 보상을 내용으로 하는 것으로 볼 수 있는 중요한 논거가 된다고 할 것이다.
결론적으로 주파수의 공익적 성격을 고려할 때, 주파수 회수․재배치에 대한 손실보상의 제도화에 있어서도 주파수이용권에 대한 재산적 가치의 보장이라는 의미 외에, 손실보상의 규범적 본질인 공익과 사익의 조절적 보상을 통한 정의왿� 형평의 실현, 즉 배분적 정의의 실현이라는 공법적 가치가 보다 중요하게 고려되어야 할 것이다.
헌법상 요구되는 ‘정당한 보상’의 명령 역시 이왿� 배치되는 것은 아니라고 보이는바, 따라서 전파법제상 손실보상의 제도화에 있어서는 - 현행 전파법제의 입장도 이미 그러한 입장이라고 보이지만 - 굳이 일반적인 손실보상론에 따른 완전한 보상이 필연적으로 요구된다고 보기는 어려우며, 오히려 공익성의 고려에 따른 상당한 보상이 배분적 정의에 부합하는 결과라 할 것이다.

The purpose of this study is to research not whether compensating for loss or not, but what extent compensating for loss when violation of frequency usage rights as property right by the withdrawal or reallocation of frequency occurs.
Administrative compensation is administrative remedy system to compensate an individual for loss of property imposed on him in the interest of the community. Accordingly, it is natural to compensate for violation of frequency usage rights recognized as property right.
In Korean Constitution, expropriation, use and restriction of private property from public necessity and compensation therefor shall be governed by Act, and that in such a case, just compensation shall be paid(article 23). But the contents and boundary of property right to be compensated should be determined by Act, which has extensive legislation-discretion. Therefore, the concrete contents of frequency usage rights in relation to compensation is dependant on the law, though frequency usage rights belong to property right.
The frequency management is typically characterized by public interest. It is conspicuous trend in recently frequency management policy to symmetrize the frequency usage rights of private with the public interest of frequency. The administrative compensation system for the withdrawal or reallocation of frequency of the Radio Waves Act is one of the reflection of this trend. Accordingly is legal problem, whether the contents of administrative compensation for the frequency usage rights is equal to that of the ordinary property right or not.
The contents of ‘right’ in the frequency usage rights which is subject to compensation are not necessarily same as the right under the Civil Law. It is important to formulate a proper concept of ‘right’ in the light of public interest and regulatory purpose of frequency management including the administrative compensation.
The legal nature of the right to frequency in the current Radio Waves Act is a mere right to use frequency with few sticks of right until the license exfires or is revoked, and its nature of property right has an essential difference with common property right.
In conclusion, it is necessary to try to raise the public interest of frequency in the frequency management including the administrative compensation. Therefore, it seems constitutional, the administrative compensation for the withdrawal or reallocation of frequency imply not wholly compensation but reasonable compensation in contents.