독일 민관협력사업(PPP)에 관한 법적 고찰- 혁신의 걸림돌인가, 통로인가? (Impasse or Gateway to Innovation? Legal Reflections on Public-Private Partnership in Germany)

독일은 2017년 중반 이후 민관협력(PPP)을 헌법적 개념으로 도입한 최초의 국가라는 불확실한 기록을 보유해 왔다. 그왿� 동시에, 특히 고속도로 건설과 유지관리에 있어 민관협력의 유용성뿐만 아니라 그 의미왿� 범위에 대한 오랜논란은 아직도 끝나지 않았다. 본 논��에서 밝히는 바왿� 같이, 연방고속도로왿� 그 건설 및 관리를 다루는 독일 기본법제90조의 개정으로 민관협력의 길이 열렸으나 해당 조항이갖는 지리적, 기능적 제약을 고려할 때 허용된 민관협력의범위가 그다지 넓지는 않다. 게다가 당시 민관협력사업이어떤 것인지 선보이기 위한 것으로 여겨졌던 A1도로의 브레멘-함부르크 구간의 실패가 임박하자 헌법의 개정에 그늘이 드리워졌다. 해당 구간의 민간 영업권 보유자가 기본 계약모델의 단점으로 인해 파산지경에 이르렀음을 선언하고나섰고, 연방감사원(Federal Court of Auditors)은 민관협력의 비경제성을 들어 계속해서 이에 반대해 왔으며, 민관협력의 지지자들은 이를 부인해 왔다. 일견 기본법 제90조(2)항은 민관협력을 반대하는 주장을 수용하는 것으로 보이지만 이 조항은 민관협력의 개념을 헌법적으로 인정하고, 민관협력의 합법성을 뒷받침하고 있다. 곧 모든 연방 도로의 계획, 시공, 관리에 대한 공적 소유를 민간인프라기업에게 위임하게 되면, 향후 민간사업가가 공법인이 아닌 본인과 마찬가지로 민법의 적용을 받는 법인과 협력하는 측면에서는 민관협력의 성격이 바뀔 수 있다. 독일이 계획대로 현재 중차량에 한정된 통행료법 적용 범위를 모든 차량으로확대하는 것을 유럽재판소(European Court of Justice) 가 허용한다면 통행료 매출의 유입으로 민간협력자에게 보상이 이루어질 수 있어 민관협력이 새로운 전기를 맞이할수 있다. 헌법 개정에서 여전히 이의를 제기할 만한 부분은, 민관협력이라는 용어의 사용에 논란의 여지가 많은 개념에대한 구체적 이해가 반영된 것으로 보이지 않고 또한 이 개념을 정립시키고 있지도 않은바, 이에 대한 기대를 저버릴수밖에 없다는 점이다.

Since mid-2017, Germany has been holding the dubious record of being probably the first country to make Public-Private Partnership (PPP) a constitutional notion. At the same time, the long-standing controversy on the meaning and scope of PPP as well as on its usefulness, especially in highway construction and maintenance, has not come to an end. As will be shown in this article, the amendment of Article 90 of the Basic Law, dealing with federal highways, their construction and administration, opens a door to PPP but by no means very wide, considering the territorial and functional limits imposed by the provision. Moreover, the constitutional amendment was overshadowed by the impending failure of what until then had been considered a showcase PPP project: the Bremen-Hamburg strand of the A 1 Motorway, whose private concessionaire declared that due to shortcomings of the underlying contract model, it was close to facing bankruptcy. At the same time, the Federal Court of Auditors has repeatedly opposed PPP as uneconomic, an assertion that is refuted by its proponents. While at first glance, Article 90 (2) of the Basic Law seems to accommodate the objections, it also involves a constitutional recognition of the concept and underpins its inherent lawfulness. The forthcoming entrustment of a private infrastructure company in public ownership of the planning, construction and administration of all federal motorways will probably alter the nature of PPP where it is applied, insofar as the private entrepreneur will henceforth cooperate not with a public law entity but a body that is, like himself, governed by private law. If the European Court of Justice will allow Germany to extend, as envisaged, its tolling legislation, now confined to heavy vehicles, to all automobiles, the influx of toll revenues, which may be used to compensate the private partner, could provide PPP new momentum. What remains objectionable in the constitutional amendment is that the use of PPP as a term does not seem to reflect a specific understanding of that highly disputed concept, nor does it lay the ground for it; it thus raises expectations that can only be belied.